“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。“十四五”就业促进规划编制，要立足于我国2035年现代化远景目标，根据国际发展环境的深度调整、国内发展条件的重大变化，与时俱进调整编制思路，明确未来五年促进就业的指导方针和基本原则，找准政策取向和重点任务，为确保就业形势基本稳定、实现更充分更高质量就业，设计新方案、开辟新路径。

要在分析研判“十四五”时期就业基本形势、面临的机遇、存在的挑战基础上，明确就业促进规划编制的指导思想、基本原则和政策取向，理清“十四五”就业促进规划编制总体思路。

一、明确指导思想

作为就业方面系统化的工作指引和任务安排，就业促进规划编制不是短时间、小范围内具体工作的开展落实，而是未来五年对就业领域重点工作系统化的部署。这些重点工作也不是一蹴而就、一朝一夕就能完成的，必须有思想理论作为长期指导。同时，“十四五”时期，就业领域的矛盾和问题已经与之前有了很大的区别，就业工作面临新形势新情况，明确指导思想，是开展“十四五”时期就业工作的前提。

我国经济由高速增长阶段逐步转向高质量发展阶段，经济结构调整和产业转型升级步伐加快，外部环境复杂严峻，但就业规模稳步扩大，就业结构持续优化，就业形势始终保持总体稳定，没有出现异常波动，其根本在于中国共产党的坚强领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把习近平新时代中国特色社会主义经济思想贯穿到促进就业工作实践中去。

“十四五”就业促进规划编制，应当坚持的指导思想是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，坚持稳中求进工作总基调，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，坚定不移贯彻新发展理念，深化供给侧结构性改革，推动高质量发展，深入实施就业优先战略，全面强化就业优先政策，健全有利于更充分更高质量就业的促进机制，持续提升经济发展拉动就业能力，促进创业带动就业和多渠道灵活就业，完善适应就业创业需要的职业技能培训制度和灵活高效的公共就业服务体系，进一步优化统一开放、竞争有序的人力资源市场体系，加大对重点群体就业创业的支持力度，积极应对国内外风险挑战，同步推进产业结构升级和就业扩面提质，注重解决结构性就业矛盾，确保就业形势基本稳定，兜牢民生底线，为实现“两个一百年”奋斗目标提供重要支撑。

二、把握基本原则

为了将指导思想全面贯彻到“十四五”就业促进规划编制的全过程，要遵循既掌控全局又简明易行的执行规则或原则。总结“十三五”促进就业规划的编制经验，针对新的历史时期就业领域面临的新情况，“十四五”时期就业工作必须坚持如下基本原则。

（一）坚持就业优先、政策协调

党的十八大报告指出，推动实现更高质量的就业，实施就业优先战略和更加积极的就业政策。党的十九大报告指出，要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业。“十四五”期间，无论是扩大内需、推进高质量发展，还是安排财政资金投入、实施重大项目建设，都要始终坚持就业优先，把稳定和扩大就业作为经济运行合理区间的下限、放在经济社会发展更加突出位置考虑。

实施就业优先要坚持宏观经济政策的协调配合，努力实现经济发展与扩大就业的良性互动。要创新和完善宏观调控方式，充分发挥劳动力市场信号和就业目标的引导作用，根据就业形势变化，及时调整宏观政策取向，统筹考虑宏观调控的重点和节奏。宏观政策酝酿出台要全面评估其对就业的影响，政策措施的操作落实要统筹考虑其给就业带来的变化，财政、货币、金融、产业、区域、贸易等经济政策要注重与就业政策的衔接配套、协调联动，重大规划、重大政策、重大工程、重大项目、重大生产力布局对就业影响的同步应对机制要逐步探索建立。

（二）坚持扩大总量、改善结构

尽管近年来我国劳动年龄人口已进入负增长时代，劳动力供给总量逐年减少，就业总量矛盾得到一定缓解，但我国依然是世界上人口最多的国家，劳动力规模持续高位运行。解决好我国超大规模的就业问题，始终是党和政府推进经济社会发展的一项重大任务，具有长期性、艰巨性和复杂性。要着眼于这一基本国情，高度重视总量矛盾，多措并举创造更多就业岗位。

发展实践表明，受产业转型升级加快、技术进步、区域经济格局调整、教育培训相对滞后等相互叠加的影响，就业领域的结构性问题日益凸显，而且影响因素还在继续增加。就业形势在总体平稳的同时，劳动力市场却出现“招工难”与“就业难”两难并存的现象，部分区域、行业、群体就业压力持续加大，比如一些资源型地区、产能过剩行业、出口代工企业、大龄低技能农民工稳岗风险和失业现象更加突出。就业领域的结构性问题将是“十四五”期间一直存在的“硬骨头”，应对不到位的话，容易演化为对劳动力市场的冲击。这就要求在谋划“十四五”就业促进规划的重大任务和政策举措时，更加注重解决结构性就业问题。

（三）坚持稳定存量、创造增量

当前，我国就业人员总量近7.8亿人，其中有包括农民工在内的4.3亿城镇就业人员和3.4亿的乡村就业人员，这是我国就业的基本盘。基本盘稳得住，就业就不会出大问题。“十四五”期间，在内外部不确定性因素不断增加的背景下，更要在稳定存量就业上下大力气，一方面多管齐下让就业人员稳在岗位上、保住饭碗，确保不出现规模性失业现象；另一方面以供给侧结构性改革为主线，着眼于经济结构调整、增长动力转换的发展趋势，加快存量就业岗位升级步伐。

“十三五”以来，我国高校毕业生、中职毕业生、城乡“两后生”和辍学人员等需要在城镇实现就业的新成长劳动力年均在1 500万人左右，即使扣除自然腾退的岗位，每年对新增岗位的需求仍然超过1 000万，再加上还需要为城镇失业人员再就业、农村转移劳动力就业留出空间，创造新就业岗位的任务异常艰巨。预计“十四五”期间，这方面的压力不会减退，可能还会有所上升。要不遗余力地在扩大增量就业岗位上做文章，统筹资源、集中力量，兼顾传统动能改造提升和新动能成长壮大，最大限度地激发就业创造力，开发更多就业岗位。

（四）坚持市场主导、政府引导

市场在资源配置中起决定性作用，这既是市场经济的一般规律，又是市场经济体制的本质要求。劳动力资源配置同样需要发挥市场的决定性作用。通过满足市场需求，将劳动力放到最适合的地方，是实现劳动力优化配置和促进就业最有效率的方法和手段。“十四五”期间，要紧紧围绕经济转型升级的新形势、就业结构调整的新要求，改善环境、健全机制，加快消除制度性、体制性障碍，促进人力资源市场建设与解决就业领域矛盾问题深度融合，积极培育和释放市场主体活力，充分发挥市场机制对接供需、促进就业的决定性作用。

市场在资源配置中起决定性作用，但并不是起全部作用。习近平总书记多次强调，我国实行的是社会主义市场经济体制，我们仍然要坚持发挥我国社会主义制度的优越性、发挥党和政府的积极作用[1]。促进就业要发挥市场在劳动力资源配置中的决定性作用，但不能否定或忽视政府作用，而且要求更好地发挥政府的引导作用，通过加强市场监管、维护市场秩序，强化政策支持和公共服务，履行弥补市场失灵等方面的职责，努力营造促进就业的良好环境。

（五）坚持改革创新、共建共享

创新是发展的源泉，改革是创新的动力。“十四五”要创造性地开展就业工作，不避弱项、不躲难点，抓住时机推进结构调整，破旧立新，最大程度破除就业领域固有的体制机制障碍，加快形成适应和引领新就业形态发展的政策体系，创新就业创业服务方式，积极深入开展试点探索，培育壮大就业新动能，在改革创新中挖掘促就业潜力，为实施就业优先战略、努力实现更充分更高质量就业提供有力的制度保障和不竭的动力源泉，在新的历史起点上开创就业工作新局面。

共建共享既是构建包容性发展新机制的重要内容，也是全面保障和改善民生、使发展成果更多公平惠及全体人民的重要要求。“十四五”就业促进规划的编制应当以共建共享为基本原则。如，推进就业基础设施建设、完善公共就业服务、加强就业形势监测等，要最大限度地开放相关领域，鼓励引导各类市场主体、社会资本积极参与其中；就业资源布局、社保体系建设，既要形成人人参与、人人尽责的社会合作机制，又要尽最大可能拓展覆盖面和惠及范围；对残疾人等困难群体，要通过千方百计促进就业，推动其融入社会，共建共享经济社会发展成果。

（六）坚持聚焦重点、精准施策

做好就业工作，要区分轻重缓急，在兼顾一般的同时紧紧抓住重要领域和关键环节，以重点突破带动整体推进，在整体推进中实现重点突破。“十四五”时期，影响就业稳定的因素、需要政策支持的地方“点多面广”，眉毛胡子一把抓的后果很可能是事倍功半，关键要瞄准重点地区、重点行业、重点群体，制定靶向性、针对性的政策举措，集中力量解决重大突出问题。

党的十八大以来，习近平总书记在多个场合强调，要在经济社会发展中做到精准施策，在谈到脱贫攻坚时强调精准扶贫、精准脱贫，在部署复工复产时强调要因地因企分类帮扶，提高政策精准性。从就业的角度看，不同地区、不同行业、不同群体就业形势、存在的问题均有差异性，在制定具体政策时，就要牢牢把握这一原则，区别不同情况，有的放矢、对症下药。

（七）坚持从供需两侧协同发力

当前，就业领域存在的主要矛盾和问题，既有供给侧的因素，也有需求侧的因素。尤其是结构性就业矛盾，从根本上讲是供需两侧不协调、不匹配的矛盾。从经济学基本原理看，供给侧和需求侧是不可分割的两个方面，忽视哪一侧，矛盾和问题都难以解决。因此，需要供需两侧同时发力、双管齐下、有效协同。

供给呼唤需求带动，需求亟待供给发力。“十四五”期间，促进就业既要通过有效的需求侧管理，确保经济运行、就业环境的总体稳定，培育新的就业增长点，大力发展吸纳就业能力强的产业，最大限度激发岗位需求和就业创造力，优化人力资源市场需求结构，又要以需求为导向，加强人力资源开发，持续提升劳动者自身素质和技能，改善人力资源市场供给结构。

三、突出政策取向

研究和规划“十四五”时期就业工作，要在明确指导思想、把握基本原则的基础上，按照切合实际、合理可行、循序渐进的要求，提出政策取向，增强工作的指导性、系统性和可衡量性。具体来看，“十四五”期间就业工作主要包括以下政策取向。

（一）就业形势继续保持长期平稳

这是“十四五”就业工作最基本的政策取向。从中长期看，就业在较大压力下有保持稳定的较强基础和条件。近几年来，受国际经济贸易环境恶化、国内经济下行压力加大以及重大突发公共卫生事件等的影响，我国就业一直是稳中承压。但从影响就业因素看，我国有改革开放以来积累的雄厚物质基础，有超大规模市场优势，有丰富的劳动力资源，就业保持平稳的基础条件没有发生改变。只要我们加快释放经济的巨大潜能和强大动能，就业形势长期稳定的态势一定会继续保持。从短期看，各种不确定因素随时可能对就业造成冲击，因此必须灵活运用各类政策工具，加大对就业的支持力度，使城镇新增就业、城镇登记失业率、城镇调查失业率等就业主要指标保持在合理区间，就业规模稳步扩大，劳动力市场供求保持平衡，高校毕业生、农民工等重点群体就业形势基本稳定，确保不发生规模性失业风险。

（二）就业质量继续稳步提升

在确保就业总体平稳的同时，使劳动者就业质量得到有效提升是“十四五”促进就业的重要政策取向。从就业结构看，第三产业从业人员比重、城乡就业人员比重持续提高，区域间就业机会更加均等。从收入水平看，企业薪酬制度和晋升制度更加透明、完善，劳动者工资性收入合理增加，劳动收入渠道不断拓宽，收入分配更趋合理、有序，按劳分配原则得到有效贯彻，劳动生产率提高与劳动报酬增长基本实现同步。从工作岗位看，劳动者特别是在非公有制企业和单位工作的员工，就业的稳定性显著提升，企业劳动合同签订率继续维持较高水平，农村转移劳动力进到城镇后能够实现比较稳定就业，更多劳动者从“危繁脏重”的工作岗位上解放出来，实现更安全、更高效的就业。从劳动保障看，相关劳动保障法律法规和各项制度不断完善，企业用工行为进一步规范，劳动者休息休假、培训、劳动保护等各项合法正当权益得到有效维护，劳动保障监察执法能力全面提高。统筹城乡、覆盖全民的多层次社会保障体系逐步完善，社会保障水平进一步提高。政府、工会、企业共同参与的协商协调机制更加健全，劳动关系更趋和谐。

（三）就业创业环境进一步改善

尽管近年来，我国深入推进“放管服”改革，劳动者就业创业环境已经得到极大的优化提升，但在就业创业服务水平、效率等方面仍然存在诸多不足。因此，进一步改善劳动者就业创业环境是“十四五”就业工作的重要政策取向。从就业环境看，影响平等就业的制度障碍逐步消除，就业歧视现象得到有效抑制，用人单位在招聘用人过程中更加公开透明，妇女、残疾人以及农民等全体劳动者平等的劳动权利得到充分保障，人人都有通过劳动实现自身发展的机会。劳动力和人才流动通道更加畅通，人才评价激励机制逐步完善。就业服务的专业化、现代化、便利化、普惠性水平进一步提升，劳动者多样化的服务需求可以得到有效满足。从创业环境看，各种形式的市场垄断、市场准入壁垒逐步打破，公平竞争的市场环境更加优化，创业者可以在公平的市场竞争中成长发展，创业机会更多、创富渠道更广，更多人可以凭借一技之长实现人生价值。创业服务水平进一步提升，劳动者创业成本大幅降低，创业成功率显著提高。创业失败保障机制逐步建立完善，创业者合法权益得到充分保障，全社会创新创业热情和活力持续迸发。

（四）人力资源结构进一步优化

积极培育与现代化经济体系相适应的人力资源，提升劳动者素质，缓解结构性就业矛盾，是“十四五”就业工作的重要政策取向。从人才培养看，教育体制改革走向深入，服务全面终身学习的教育体系加快构建，教育更加公平，人才成长的育人环境不断优化。职业教育体系进一步完善，职业教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制逐步建立健全，产教融合、校企合作持续深化，人才培养质量大幅提升。城乡新增劳动力接受高等教育的规模明显扩大，平均受教育年限有所增加。从人才培训看，劳动者终身职业技能培训制度更加完善，职业技能培训的针对性和有效性大幅提高，劳动者职业技能更加适应产业发展的趋势。技能劳动者和高技能劳动者规模进一步扩大，技能人才短缺的问题得到更大程度改善。

（五）就业政策体系进一步完善

总的来看，当前我国就业政策体系日益健全，但在政策制定、执行、评估、统筹等各环节仍存在一些突出问题，导致部分政策落实难，实施效果不理想。“十四五”时期，要把进一步完善就业政策体系作为重要目标，持续加强就业政策梳理整合，注重实效，加强第三方评估，对已经发挥积极作用的，继续加大力度，扩大覆盖范围；对重复、冲突或缺乏可操作性的，要深入论证，及时调整完善；对脱离实际、流于形式的，要及时取消；对符合就业工作目标，但支持方向、扶持对象和用途相同或相近的碎片化政策，要整合归并。要健全政策宣传解读机制，因地制宜加强就业政策宣传解读工作，不断提高政策知晓度。要全面强化就业优先政策，实现宏观经济政策与就业政策衔接，经济增长与扩大就业联动，产业结构、区域发展与就业协同，有利于稳定和扩大就业的宏观政策体系更加完善，尽快形成与就业的经济地位和重大作用相匹配、与“三大宏观政策”量级相匹配的政策系统。

根据“十四五”就业促进规划编制的指导思想、基本原则和政策取向，提出以下促进就业的重点任务和政策举措。

一、更大力度提升经济发展拉动就业能力

持续的经济增长是创造就业岗位的前提，提高就业拉动能力是应对经济增速下行压力的重要内容。“十四五”时期，我国仍处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，经济高速增长阶段已经转变为高质量发展阶段，在劳动年龄人口总量依然庞大、经济持续承压背景下，创造更多就业岗位，要继续提高经济增长就业弹性，增强经济发展拉动就业能力。

（一）挖掘内需潜力带动就业

要发挥好投资的关键性作用和消费的基础性作用，加快培育形成强大国内市场，增强就业内生动力。加强带动就业能力强的项目建设，加大民生领域基础设施投入力度，不断扩大有效投资规模，增加就业岗位。推动制造业投资稳定增长，强化实体经济促进就业的基础作用。着力扩大居民消费，拓展农村消费市场，推动消费提质升级，大力培育数字消费、康养消费、绿色消费等新兴消费，创造更多就业增长点，为扩大就业提供坚实支撑。

（二）积极拓展就业新空间

要重视第一产业对吸纳农民就业的重要作用。加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，促进农村一二三产业融合发展，推动小农户与现代农业发展有机衔接，发展多种形式适度规模经营，培育农村新型经营主体。加大政策支持力度，延续劳动密集型产业的就业优势。支持竞争力强、附加值高、市场需求大的劳动密集型产业发展。

充分发挥新经济的就业促进作用。深入推进“互联网+”，推动大数据、人工智能等同实体经济深度融合，支持制造业转型升级赋能，促进企业数字化转型发展，加快新技术应用和产业化发展，不断壮大新兴产业集群，创造更多高质量的就业岗位。加快破除制约数字经济发展的体制机制障碍，大力发展平台经济、共享经济等新产业新业态，培育形成吸纳就业新“蓄水池”。

服务业是我国国民经济的第一大产业，且劳动力密集程度高，吸纳就业能力更强。要大力发展生产性服务业和高品质生活服务业、消费服务业，促进家政、养老、托育等社区服务业提质升级，不断挖掘农村电商、休闲农业、乡村旅游等促就业潜力。

（三）多渠道支持灵活就业、新就业形态发展

加快清理调整不适应灵活就业、新就业形态发展的制度规定，营造更加宽松的体制机制环境，健全包容审慎监管制度，构建灵活有效的监管方式。完善劳动用工和社会保障制度，不断规范灵活用工行为，形成适应灵活就业发展特点和趋势、有利于保障灵活就业人员劳动权益的制度体系，支持劳动者通过临时性、非全日制、季节性、弹性工作等灵活多样的形式实现就业。

（四）提高重点地区、困难地区和城镇就业承载力

统筹推进新型城镇化建设和乡村振兴战略，深入推进“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设等重大战略，促进区域均衡发展和就业可持续增长。找准发展定位，支持相对落后地区大力发展特色产业、带就业促增收效果好的产业，支持资源枯竭型地区、生态退化地区发展接续产业，支持产业结构层次低的地区加快产业转型升级步伐，加强采煤沉陷区及独立工矿区综合治理，缓解困难地区就业压力。同步推进就业机会转移扩散与产业空间布局优化，有序引导和支持东部地区产业向中西部地区转移，带动就业机会向中西部扩散。壮大县域经济，鼓励农村户籍大学生、农民工在城镇落户，带动更多人员在城镇就业。发展壮大乡村产业，吸纳农民就业。

（五）支持民营中小微企业和个体工商户稳定发展吸纳就业

健全支持民营经济发展的法制环境，保障民营企业平等获取生产要素和政策支持。完善支持中小微企业和个体工商户发展的政策体系，继续千方百计降低中小微企业和个体工商户各类营商成本。从加强普惠金融服务、扩大对中小微企业和个体工商户的信贷投放、提高便利度、降低贷款成本和担保条件、增加中长期贷款和信用贷款、完善金融机构内部考核机制等方面提出更多有力举措，构建支持中小微企业和个体工商户发展的金融支持体系。提高金融服务实体经济能力，形成国内市场和生产主体、经济增长和就业扩大、金融和实体经济良性循环。

二、更大力度激发创业带动就业活力

当前，创新创业日益成为就业新动能。从创造出新产业新业态新就业形态，到扩大就业增量、优化就业结构，创业带动就业的作用越来越重要。要把握创新型国家建设新机遇，推动创业工作升级，充分发挥创业带动就业倍增效应。

（一）不断优化创新创业环境

聚焦市场主体关切，对标先进、改革创新，加快打造市场化、法治化、国际化营商环境。持续深化“放管服”改革，深入推进商事制度改革，全面落实市场准入负面清单制度，实现清单之外所有市场主体“非禁即入”。推行企业开办全程网上办，加快打造政府服务“一张网”，更大范围实现“一网通办”、异地可办、“掌上可办”。持续压缩企业开办环节、时间、成本，促进企业注销便利化。不断降低市场准入门槛和制度性交易成本，增强各类市场主体活力。健全知识产权保护制度，强化企业商业秘密保护，加强社会信用体系建设。全面推进“双随机、一公开”监管，着力减少政府微观管理、直接干预。完善创新创业人才发现、培养、引进、激励机制。支持地方、部门充分利用各种渠道，开展各类创新创业宣传活动，营造鼓励创新创业创造的社会氛围，激发和保护企业家精神，引导更多社会主体投身创新创业。

（二）加大对创新创业的政策支持力度

深入推进大众创业万众创新，在税收、用地、融资、人才等方面出台实施更多支持创新创业的优惠政策。用好创业担保贷款，鼓励金融机构针对创新创业开发更多适应性金融产品。不断拓展创业企业直接融资渠道，大力发展创业投资，加大私募股权、风险投资和天使投资基金等对创业的推动作用。持续推进政府性融资担保体系建设，带动更多金融资源更好服务创新创业。瞄准“痛点”“堵点”，帮助解决实际困难，多渠道鼓励农民、高校毕业生创业，积极引导有创业意愿和创业能力的人员返乡入乡创业，最大限度支持和帮助科技人员创新创业，广泛促进“互联网+”创业。

（三）强化创业服务

进一步增强和优化创业服务链，完善创业生态圈。充分发挥双创示范基地带动作用，打造更多、更专业、更高水平的“双创”支撑平台。高标准建设创业孵化基地和园区，提供低成本场地支持和综合配套服务，提高利用率和孵化质量。推动孵化服务向精准化和专业化方向发展，打造具有开放式、全生态、产业化的创业孵化体系。推动创新创业资源高效对接和优化配置，在更大范围内实现创新要素和资源的整合集聚和开放共享。积极开展创业教育和创业培训，开发优质创业课程，培育优秀创业导师，打造创业培训品牌。持续增强创新创业服务能力，健全服务体系，提高服务效率，鼓励高校和创业服务机构开展更有针对性、全程化的创业服务和企业经营辅导。

（四）提升创业带动就业能力

不断丰富创业内容，畅通创业带动就业的链条。持续扩大青年创业者和大学生创业者规模，壮大农民工等人员返乡入乡创业队伍，在推进创新创业中创造更多就业机会。创新促进科技成果转化机制，推动科技成果转化和产业化。支持大中小企业和各类主体融通创新，鼓励大企业向中小企业开放资源、场景、应用和创新需求，打造基于产业链的创新创业生态。

三、更大力度促进重点群体就业

确保重点群体就业有保障、生活有出路，既是“十四五”时期就业工作的重要任务，也是维护就业稳定的重要要求。要把创造就业机会，增强就业持续性，作为促进重点群体全面发展的重要途径。

（一）多措并举促进高校毕业生等青年群体就业

要在理念上将高校毕业生视为宝贵的人力资源，继续将高校毕业生就业放在就业工作首位，积极开发适合高校毕业生的就业岗位。从县域经济和中心城市发展、产业集群培育、乡村经济培育、民营经济壮大、事业单位改革、公务员录用、社会公共服务体系完善等方面，拓宽高校毕业生就业渠道。在资金和服务等方面提供更多支持，鼓励高校毕业生创新创业。着力做好高校毕业生就业帮扶，鼓励用人单位开展线上线下招聘，实现专项就业服务活动精准对接，畅通高校毕业生在不同地区、不同单位、不同行业之间的职业通道。引导高校毕业生就业转变观念，积极主动面向社会需求，树立自主、竞争择业意识，通过政策鼓励高校毕业生到城乡基层工作，到民营企业、中小微企业去工作。

（二）统筹推进农村劳动力转移和就近就地就业

结合乡村振兴战略和新型城镇化建设，创造更多农村劳动力转移就业机会。引导更多农民工参与农业生产经营、成为新型农业经营主体。支持开展区域间劳务协作，引导农村劳动力有序进城就业。鼓励就地就近就业，支持返乡创业，大力发展乡村产业，增加就地就近就业岗位。深入挖掘当地重大工程和项目建设用工潜力，吸纳本地农民工就业。坚持服务、培训与维权并重，进一步改善农村劳动力转移就业环境，提供职业指导、职业介绍、岗位信息等基本公共就业服务，完善农民工子女上学、医疗、社保、住房、落户等就业服务保障机制，促进农民工在就业地平等享受就业服务。加大对新生代农民工的就业帮扶力度，强化新生代农民工职业技能培训。建立完善促进相对贫困地区农村劳动力就业的长效机制。坚决打击欠薪行为，维护农民工合法权益。

（三）加强退役军人就业保障

要高度重视退役军人就业工作，加大对退役军人就业的服务力度，支持退役军人自主就业创业。借助各方资源平台，促进退役军人广泛就业，提升退役军人创业成功率。对接创新驱动战略、乡村振兴战略、可持续发展战略和军民融合战略，协调各方资源，培育更多退役军人就业增长点。结合平台经济、社区服务业、养老服务业等新兴行业发展，挖掘更多适合退役军人的就业岗位。加大政策支持力度，带动更多企业吸纳退役军人就业。积极转变退役军人就业观念，引导退役军人就业向基层延伸，鼓励返乡入乡创业。强化技能培训，提高退役军人就业创业技能。不断拓宽退役军人就业安置渠道，强化就业帮扶。

（四）完善困难群体和特定群体就业帮扶机制

为困难群体提供就业援助，是保持就业稳定的最后一道屏障。要进一步健全对就业困难人员、零就业家庭人员、最低生活保障家庭人员、残疾人等困难群体的就业援助制度，完善各项就业援助政策，形成援助困难群体的长效机制。要加强困难群体实名制管理服务，不断完善相关数据库，健全退出机制，集中资源开展精准就业帮扶。坚持促进困难群体就业与开发人力资源相结合，一方面鼓励困难群体到企业就业，另一方面支持企业招用困难群体、开发人力资源。要努力创造更多适合困难群体的灵活就业机会，落实公益性岗位安置政策，及时将难以就业的困难群体纳入社会救助范围。聚焦大龄低技能劳动者，努力提升其适应产业转型和结构调整的能力。稳妥做好去产能职工安置工作。全力消除就业歧视，促进妇女平等就业。

四、更大力度提升劳动者素质

前瞻性培养人才，战略性调整劳动力素质结构，厚植人力资本优势，不仅是缓解结构性就业矛盾的必要路径，也是推动产业结构升级、建设现代化经济体系的重要条件。要加强公共教育和培训的制度供给，激活市场效应，通过劳动者素质的持续提升，实现劳动者向上流动与现代化经济体系建设的良性互动。

（一）加强技术技能人才培养

把人才作为支撑发展的第一资源，坚持人才引领，加快人才强国建设。推进人才发展体制和政策创新，实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策。突出“高精尖缺”导向，加快重点产业高层次创业创新人才的引进培养。建立更为灵活的人才管理机制，健全技术技能评价制度，完善技术人才成长生态系统，加快形成人人渴望成才、人人努力成才、人人皆可成才、人人尽展其才的良好局面。加大人力资本投入力度，培养更多优秀创新人才、高技能人才，努力造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队。

发展教育事业，是提高劳动力整体素质的根本保证。要坚定实施科教兴国战略，加强学习型社会建设，深化教育体制改革，推进素质教育，创新教育方法，提高人才培养质量。推进高等教育制度和人才培养模式改革，完善高校专业课程动态调整机制，坚持需求导向，统筹推进教育政策、产业政策、用人政策相互协调。创新教育教学方式，发展“互联网+”教育，促进优质资源共享，加快发展面向每个人、适合每个人、更加开放灵活的教育体系。构建服务全民终身学习的教育体系。大力发展职业教育，健全职业教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制。支持和规范社会力量兴办教育，发展应用型大学，创新产教融合生态系统。

（二）强化劳动者职业技能培训

适应新的职业变化，增强就业稳定性，提升劳动者就业创业能力，必须切实加强职业技能培训。要加快建立覆盖城乡全体劳动者、贯穿劳动者学习工作终身、适应劳动力市场需求的职业技能培训制度。充分发挥企业在技能培训中的主体作用，开展岗前培训、在岗培训、订单式定向培训等多种形式的职业培训。推动培训链向产业链聚集，引导职业技能培训更适应产业升级和企业岗位需要，增强培训的针对性和有效性。加快推进职业技能提升行动，全面推行企业新型学徒制，开展重点行业、重点群体、紧缺工种专项培训。持续扩大培训规模，推动技能培训更加普惠性、均等化。推广“互联网+”职业培训新模式，增强职业技能培训的适应性和灵活性，提高培训质量。加强职业技能培训基础设施建设，推动培训资源共建共享，鼓励更多优质民办培训机构参与培训服务，不断提升职业技能培训基础能力。

要不断提高劳动者职业素养，加强劳动者社会公德、职业道德和法律意识培养，提高劳动者综合素质，建设一支有理想守信念、懂技术会创新、敢担当讲奉献的劳动者大军。大力弘扬劳模精神和工匠精神，营造劳动光荣的社会风尚和精益求精的敬业风气。

五、更大力度健全人力资源市场和就业服务体系

实现更充分更高质量就业，离不开统一开放、竞争有序的人力资源市场和灵活高效的就业服务。“十四五”时期，要全面加快统筹城乡的人力资源市场和公共就业服务体系建设，进一步提高人力资源配置效率和公共就业服务水平。

（一）持续加强人力资源市场体系建设

要充分发挥市场机制在配置人力资源中的基础性作用，深化劳动力要素市场化配置改革。强化人力资源市场体系的统一性建设，加快人力资源市场整合，建立健全统一的管理制度和管理规范，推进区域人力资源市场一体化。促进人力资源流动配置，进一步完善政府宏观调控、市场公平竞争、单位自主用人、个人自主择业、人力资源服务机构诚信服务的人力资源流动配置机制，深入推进户籍制度改革，加快破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制障碍。不断深化人力资源市场“放管服”改革，加强和改善监管，持续优化人力资源市场环境，严厉打击查处“黑中介”等人力资源市场的违法犯罪行为。推动人力资源市场双向开放，健全劳动力价格形成机制。建立完善高效率的供求信息发布和对接机制，加强相关数据库建设，强化数据集成，提高智能化匹配水平。加强重点地区人力资源市场建设。完善城乡劳动者平等就业制度，为劳动者提供平等的就业机会和公平的就业条件，切实维护劳动者和用人单位的合法权益。

（二）提供全方位公共就业服务

加快推动公共就业服务均等化，在城乡基本公共服务体系框架下，根据劳动者家庭的自然条件和特殊背景精准实施有弹性但又不失公平的公共就业服务，逐步实现外来人员享受同等就业扶持和公共服务。通过职业介绍、职业指导等多种方式开展就业服务，以适应劳动者多层次就业需求，健全均等化、专业化、智能化服务体系，提高就业服务质量。不断优化服务方式和手段，大力发展“互联网+”就业服务。加快以基层公共服务平台为重点的公共就业服务机构建设，进一步完善全国统一的公共就业服务信息网络。大力发展人力资源服务业，培育互联网招聘服务机构，进一步优化并扩大服务供给。加快建成更可靠、覆盖全民的多层次社会保障体系，完善城乡和区域之间的社会保障衔接机制。

六、更大力度防范和化解规模性失业风险

全面提升防范和化解规模性失业风险的能力，是“十四五”时期就业工作的重点任务之一，特别是在当前和今后一段时期，国内外影响就业稳定的不确定因素日益增多的情况下，更应把防范和化解规模性失业风险放在尤为突出的位置。

（一）强化就业形势监测分析

加强就业常规统计、劳动力市场监测、失业动态监测。创新监测方式，开展数据采集和大数据监测。健全就业统计调查制度，不断完善就业统计指标体系和调查统计方法，加强统计数据共建共享。强化对重点地区、重点行业、重点企业、重点群体就业形势的常态化监测分析，深入研判苗头性、倾向性、潜在性问题。建立完善企业用工监测制度和规模性失业风险预警机制。密切跟踪监测“机器换人”、人工智能发展等对就业的影响。

（二）构建常态化规模性失业风险应对机制

指导地方制定完善防范和应对规模性失业风险工作预案，建立分级预警、分层响应、分段实施应对机制。加强政企联动，完善规模裁员及突发事件报告制度。加大对困难行业、困难企业援助力度，最大限度地稳定就业岗位。建立全覆盖的失业保障体系，推动失业保险提标扩面，将更多重点群体和困难人员等纳入失业保障覆盖范围。提升失业保险基金使用效率，更大发挥稳就业重要作用。

[1]《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》，学习出版社、人民出版社2019年版，第115页。